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閱讀提示：國有企業(yè)無償劃轉多用于國有資產(chǎn)重組整合及產(chǎn)業(yè)布局調整時，需要報請相關行政主體審批，由行政主體決定。那么，在國有資產(chǎn)無償劃轉時，其表現(xiàn)為市場平等主體之間的交易行為？還是行政主體對企業(yè)做出的不平等的管理行為？劃出方的利益相關者應如何保護自身利益，能否就劃轉行為提起民事訴訟？本文通過案例對這一問題予以探討分析。

（一）隧某公司為某市政府全資持股企業(yè)，主管部門為某市園林局。

（二）1994年6月8日，國某公司與隧某公司簽訂了《關于合作經(jīng)營珠某路橋及隧道有限公司的合作合同》。2002年，雙方就該合同發(fā)生糾紛申請仲裁，裁決結果為隧某公司向國某公司支付損失費、利息等款項。

（三）1996年3月16日，隧某公司與華某（香港）公司簽署《關于廣州華某路橋實業(yè)有限公司的合作合同》，約定雙方共同合作設立華某路橋公司，隧某公司持股20%。

（四）2005年2月4日，隧某公司與園林中心簽訂《國有資產(chǎn)無償劃轉協(xié)議書》，約定園林局將隧某公司持有的華某路橋公司的全部中方權益和隧某公司對華某路橋公司的債務無償劃轉給園林中心。

（五）國某公司認為，隧某公司無償轉讓股權的行為嚴重損害了國某公司的利益，應屬可撤銷的行為。理由是華某路橋公司投資巨大，預期收益可觀，是隧某公司資產(chǎn)的重要組成部分，隧某公司無償轉讓股權的行為將導致其無法履行仲裁裁決書中對國某公司的清償責任。

（六）一審法院認為國某公司具備行使撤銷權的主體資格；二審法院認為股權轉讓行為是執(zhí)行行政指令的行為，不屬于可予撤銷的行為；最高院再審認為股權轉讓行為是平等主體之間發(fā)生的財產(chǎn)權利轉讓的民事行為，是可予撤銷的行為，裁定指令廣東高院再審。

國有產(chǎn)權無償劃轉中，相關行政機構的主體身份具有雙重性，既是國有企業(yè)的出資人，也是行政管理機關。判斷國有產(chǎn)權無償劃轉行為是否屬于行政行為，應視其行為是否具有行政行為的特點、雙方的身份是否屬于行政機關和行政相對人。在國有產(chǎn)權劃轉中，相關行政機構履行的是其作為出資人的職責，是一種民事行為，國有企業(yè)遵循其指令，是執(zhí)行出資人的決定，而非執(zhí)行行政決定。[1]

關于國有產(chǎn)權無償劃轉的法律性質，還存在另一種觀點，該觀點認為國資管理行為當是行政行為，而不是民事或商事行為。[2]國有產(chǎn)權劃轉系政府相關機構進行的調整統(tǒng)籌行為，產(chǎn)權的劃轉需要經(jīng)過審批程序，行使了政府相關機構的管理職能，因此國有產(chǎn)權劃轉是國資管理的一種方式，應當定性為行政行為。相關的法律法規(guī)支持了這一觀點：（1）《最高人民法院關于審理與企業(yè)改制相關的民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》(2020修正)第三條 政府主管部門在對企業(yè)國有資產(chǎn)進行行政性調整、劃轉過程中發(fā)生的糾紛，當事人向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。（2）《最高人民法院關于人民法院是否受理金融資產(chǎn)管理公司與國有商業(yè)銀行就政策性金融資產(chǎn)轉讓協(xié)議發(fā)生的糾紛問題的答復》（[2004]民二他字第25號）金融資產(chǎn)管理公司接收國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)是國家根據(jù)有關政策實施的，具有政府指令劃轉國有資產(chǎn)的性質。金融資產(chǎn)管理公司與國有商業(yè)銀行就政策性金融資產(chǎn)轉讓協(xié)議發(fā)生糾紛起訴到人民法院的，人民法院不予受理。

企業(yè)國有產(chǎn)權無償劃轉時，劃出方依法應當通知本企業(yè)（單位）債權人，但應當注意僅通知并不能實現(xiàn)完全免責，當劃轉行為有可能損害到債權人的利益時，債權人仍有可能通過民事訴訟主張撤銷權，由此將導致劃轉行為被撤銷，劃轉雙方對此承擔相應責任的后果。因此，仍然需要雙方對于目標企業(yè)的外部債權人進行確認，尤其對于劃出方，應當如實進行債務核查并上報相關主管部門，以確保交易的穩(wěn)定性。

第三條 政府主管部門在對企業(yè)國有資產(chǎn)進行行政性調整、劃轉過程中發(fā)生的糾紛，當事人向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。

本院經(jīng)審查認為，隧某公司向園林公司轉讓股權的行為是平等主體之間發(fā)生的財產(chǎn)權利轉讓的民事行為，應當適用《中華人民共和國合同法》第七十四條來認定國某公司的撤銷權請求能否成立。原判決認定隧某公司轉讓股權的行為不屬于第七十四條規(guī)定的可予撤銷的行為，屬于法律適用錯誤。

【案例索引】國某發(fā)展有限公司(WELLRICHDEVELOPMENTLIMITED)與廣州市隧某開發(fā)公司債權人撤銷權糾紛案|最高人民法院 (2011)民申字第434號

經(jīng)檢索，筆者發(fā)現(xiàn)針對能否對無償劃轉國有產(chǎn)權的行為提起民事訴訟這一問題，司法實踐有不同的裁判立場。

1.可以對無償劃轉國有產(chǎn)權的行為提起民事訴訟

案例1：中國長某資產(chǎn)管理公司長春辦事處與吉林華某電子集團有限公司等債權人撤銷權糾紛上訴案【最高人民法院 (2012)民二終字第58號】

本院認為：《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第十三條第一款規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構對所出資企業(yè)的出資人職責。本案中，吉林市國資委作為華某電子的出資人，同意將華某電子持有的吉林市華某電子股份有限責任公司2000萬國有法人股劃轉給擔保公司，這一劃轉行為雖經(jīng)吉林市人民政府及相關部門批準，但就其實質來講，仍然是吉林市國資委作為出資人處分華某電子財產(chǎn)的民事行為，由此引發(fā)糾紛應作為民事案件受理，吉林省高級人民法院裁定駁回長某長春辦事處起訴不當。

2.不可以對無償劃轉國有產(chǎn)權的行為提起民事訴訟

案例2：天津北某科技園區(qū)總公司與天津市二某集團（控股）有限公司股權轉讓糾紛再審【最高人民法院 (2018)最高法民申4324號】

本院經(jīng)審查認為，綜合本案一審、二審及再審申請雙方訴辯主張，確定本案的焦點問題是：本案能否適用法復〔1996〕4號《批復》，即本案股權轉讓糾紛是否屬于“因政府及其所屬主管部門在對企業(yè)國有資產(chǎn)調整、劃轉過程中引起相關國有企業(yè)之間的糾紛"。

人民法院主管范圍內的民事糾紛是平等民事主體之間發(fā)生的人身及財產(chǎn)糾紛。而人民政府及其所屬部門作為國有資產(chǎn)的代理人，代表國家對國有資產(chǎn)進行調整、劃轉的行為屬于履行國家行政管理職能的行政行為。針對行政行為所產(chǎn)生的糾紛，不屬于民事訴訟案件受案范圍。本案中，北某公司的主要訴請是：1.依法確認二某集團公司將代北某公司持有的樂某電器公司1.5569％股權無償轉讓給天津隆某集團輕工控股有限公司的處分股權行為無效；2、依法判令渤某公司將其所持樂某電器公司1.5569％股權（暫按賬面總資產(chǎn)折算股權價值約為52233637元人民幣，具體價值以評估結果為準）返還給二某集團公司；3、依法判令二被告返還原各自持有北某公司出資所形成的股權期間，就該股權所獲得的分紅（暫按5000000元人民幣計算，具體金額以審計確認的實際發(fā)生額為準）。其中，訴請一是訴請二和三的基礎。因涉案股權的變動，即二某集團公司將其持有樂某電器公司股權無償轉讓給天津隆某集團輕工控股有限公司，系經(jīng)天津市財政局批復并同意，故北某公司訴請一的案件基礎事實是因天津市財政局的批復而產(chǎn)生的無償轉股行為。對該無償轉股行為的決定，不在于二某集團公司的公司自治意思，而在于政府的行政行為，屬于政府對于企業(yè)國有資產(chǎn)進行的調整和劃轉的行為范疇，是政府處分企業(yè)國有資產(chǎn)的一種形式。案涉無償轉股行為本質上是因政府及其所屬主管部門對企業(yè)國有資產(chǎn)的調整、劃轉行為。至于天津市財政局職能范圍的變化，不影響其先前作出的行政行為的性質。由于北某公司系全民所有制企業(yè)，二某集團公司、渤某公司及天津隆某集團輕工控股有限公司系國有獨資有限責任公司，該案訴爭股權屬于國有產(chǎn)權。北某公司所提案涉爭議股權與上述“無償轉股行為"所涉股權相一致。北某公司系發(fā)生“無償轉股行為"的相關企業(yè)。原審法院適用《批復》關于“因政府及其所屬主管部門在對企業(yè)國有資產(chǎn)調整、劃轉過程中引起相關國有企業(yè)之間的糾紛"的精神予以裁判并無不當。同時，由于北某公司所提訴請一是訴請二和三的基礎，因此，包括有關確認股權行為效力在內的北某公司的三項訴訟請求，均不在人民法院主管的民事訴訟受案范圍內。綜上，北某公司的再審申請理由不能成立。

案例3：肇慶市新某國有資產(chǎn)管理有限公司與廣東金某黃金有限公司服務合同糾紛一案【廣東省高要市人民法院 （2020）粵1204民初1795號】

本院認為：肇慶市新某國有資產(chǎn)管理有限公司是通過肇慶市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會行政劃撥行為取得廣東金某黃金有限公司的上述應收款。根據(jù)《最高人民法院關于審理企業(yè)改制相關民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》第3條“政府主管部門在對企業(yè)國有資產(chǎn)進行行政性調整、劃轉過程中發(fā)生的糾紛，當事人向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”的規(guī)定，肇慶市新某國有資產(chǎn)管理有限公司的起訴，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。同時根據(jù)最高人民法院《最高人民法院關于適用中華人民共和國民事訴訟法的解釋》第二百零八條第三款“立案后發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件或者屬于民事訴訟法第一百二十四條規(guī)定情形的，裁定駁回起訴”的規(guī)定，肇慶市新某國有資產(chǎn)管理有限公司的起訴不符合條件，本院應當依法裁定駁回起訴。

[2]顧功耘等：《國有資產(chǎn)法論》，北京大學2010年第1版，第2頁。